植物新品种侵权案件行政处理权限是否应当“下放”？

植物新品种侵权后怎么办一直是品种权人关心的问题，《种子法》第七十三条规定：“有侵犯植物新品种权行为的，植物新品种权所有人或者利害关系人可以请求县级以上人民政府农业、林业主管部门进行处理，也可以直接向人民法院提起诉讼。”另外，最高人民法院设立北京、上海、广州知识产权法院，专门审理包括植物新品种权在内的知识产权案件。

今天我们就来看一下萧禾老师是如何看待植物新品种侵权案件行政处理权限问题的。

植物新品种权是知识产权的一种。2015年修订的《种子法》将植物新品种侵权案件行政处理权限由省级下放到县级，正在修订的《植物新品种保护条例》与种子法一致。但2014年，根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，最高人民法院设立北京、上海、广州知识产权法院，专门审理包括植物新品种权在内的知识产权案件，新品种侵权案件的审理权限实际“上收”。植物新品种侵权案件管辖层级的“一放一收”，形成了鲜明对比。

一、起步阶段的原则和做法

1997年，《植物新品种保护条例》出台时确定的植物新品种案件处理原则是： 行政与司法结合，行政案件分类负责。 农业部和最高人民法院相继出台相关规定，明确植物新品种案件行政处理程序和司法审理权限。行政执法以省级以上农业行政部门为主，司法审理以中级以上人民法院为主，这较好适应了我国植物新品种保护的实际情况。

行政案件处理原则。 1997年出台的《植物新品种保护条例》，第39条、第40条规定了植物新品种案件的处理原则：（1）对于侵权案件，省级以上人民政府农业、林业行政部门才有处理权限。（2）侵权案件，品种权人或者利害关系人既可以请求省级以上农林行政部门处理，也可以直接向人民法院提起诉讼。（3）对于假冒授权品种案件，县级以上人民政府农林行政部门就有处理权限。

行政执法程序。 依据《条例》，农业部于2002年制定了《农业植物新品种权侵权案件处理规定》，进一步明确了省级以上人民政府农业行政部门查处品种权侵权案件的具体程序。该规定的要点是，谁主张、谁举证，品种权人应当自行搜集侵权证据，可以请求省级以上人民政府农业行政部门处理。省级以上农业行政部门受理后，将相关证据书面通知侵权人，由侵权人答辩。通过“文来文往”、书面审理，裁决侵权案件。

法院审理权限。 2000年《最高人民法院关于审理植物新品种纠纷若干问题的解释》对不同案件规定了不同的审理权限。北京二中院负责审理新品种授权、宣告无效、更名、强制许可等中央层面植物新品种权事务纠纷，而侵权案件、权属纠纷案件由各省、自治区、直辖市人民政府所在地和最高人民法院指定的中级人民法院负责。

二、种子法的新要求和知识产权法院的设立

《种子法》的新要求。 2000年出台的种子法，仅在第12条对植物新品种保护进行了原则规定。2004年和2013年两次修订均未涉及植物新品种保护。2015年种子法进行了较大修订，新增新品种保护一章。在法律责任中， 不再区分新品种侵权案件和假冒授权品种案件的处理权限，将两类案件的处理权限统一设定为“县级以上人民政府农业、林业主管部门”。 正在修订的植物新品种保护条例与种子法保持一致，在第7章中对植物新品种案件的处理权限和程序进行了细化。

知识产权法院设立。 就在种子法修订的前1年，即2014年，最高院设立北京、上海和广州3个专门的知识产权法院。根据《最高人民法院关于北京、上海、广州知识产权法院案件管辖的规定》，3个知识产权专门法院管辖包括植物新品种权在内的知识产权案件，植物新品种案件实际审理权限在“上收”。种子法2015年修订后，最高院仍然维持了省会城市中级以上法院和知识产权专门法院审理植物新品种权案件的做法，审理权限并未随之“下放”。

三、问题探讨

1、为什么在初始阶段没有授予基层部门侵权案件处理（审理）权限？

我国植物新品种保护制度是一个“舶来品”，1997年的条例基本沿用了国际植物新品种保护公约1978年的文本。在1997年条例出台时，我国种业市场化的发展方向还没有完全确立，育种科研以国家科研院所为主，育种界和种子生产经营从业人员对植物新品种保护还很陌生。各级农业行政主管部门和法院对新品种权的认识也不多。处理植物新品种侵权案件需要丰富的专业知识，可能涉及品种权人较大利益。因此，对于较为简单的假冒授权品种案件，由县级以上农业部门处理；对于较为复杂的侵权案件则由省级以上农业部门处理。植物新品种权相关的诉讼案件均有省会城市中级人民法院处理。这是符合实际情况的现实做法。

2、基层农业行政主管部门处理侵权案件的条件成熟了吗？

我国建立植物新品种权制度已经23年，品种权的概念逐步深入人心，其突出表现就是品种权申请积极性高涨。目前，我国品种权申请量已经达到2.6万多个，位居UPOV成员国首位。但不争的事实是，虽然获得了品种权，但实际权利保护不够，侵权案件的处理（审理）还处于起步阶段。从历年来农业农村部公布的农资打假典型案例看，鲜有植物新品种侵权行为行政处罚案件。2019年，农业农村部首次公布“农业植物新品种保护十大典型案例”，6个案例是司法审理案件、3个案件与品种权复审有关，只有1起案例是基层农业行政主管部门责令制止品种权侵权行为（无证生产授权品种）。根据多方面情况研判，除甘肃、海南、北京、河南等少数制种或者种子企业较为集中的省（市）外，不少省（区、市）农业行政主管部门还没有处理过植物新品种侵权案件。

植物新品种司法案件近年来增长较快。根据中国种业大数据平台“司法判决查询”，2013年，植物新品种保护司法判决案例只有2件，2014年4件，2015年10件，2016年9件，2017年9件，2018年38件，2019年80件。对照中国裁判文书网等其他信息渠道，中国种业大数据平台案例不全，但足可证明在全国范围内植物新品种侵权案件也不多，平均分配到每一个有审理权的中级人民法院，1年也只有了了数起。

不管是农业行政主管部门还是司法机关，都是在案件处理的过程中，才能快速获取相关专业技能和经验。同时，必须承认，总体上，县市一级农业行政主管部门工作人员的学历学位、业务素质、专业技能等不如同级法院的法官。另外，种子生产经营具有跨地域的特点，生产地点与加工包装以及销售地点不同，植物新品种侵权案件同样具有跨地区、较为隐蔽等特点。所以，对照司法部门的做法和案件处理实际，2015年修订的种子法，将植物新品种侵权案件行政处理权限“下放”到县级农业行政主管部门，是太为“超前”的做法，可能会引起执行上的混乱。而司法部门维持中级人民法院审理品种权相关案件的做法，可能是比较切合实际情况的。

3、“公权”力应慎重介入“私权”领域。

在广义的种子市场监管中，农业农村部门扮演两方面的角色，一方面是查处假劣种子，保护农民利益，保障农业生产用种安全，这是保护公共利益；另一方面是应品种权人请求，处理侵权案件，保护“私权”。虽然保护“私权”的最终目的是激励育种创新积极性，但保护“私权”与保护公共利益应有较为明确的边界。前文提到，2002年颁布，现行的《农业植物新品种权侵权案件处理规定》对私权保护的基本原则是品种权人自行举证，农业行政主管部门以书面审理为主，充当“准法官”的角色，这种“有限”作为的理念能够维护公共权力的合理边界。

2015年修订的种子法虽然将新品种侵权案件行政处理权限下放到县级，但并没有赋予农业部门在侵权案件中直接取证的权力。第六章第50条规定，农业、林业主管部门在依法履行种子“监督抽查”职责时，才有权采取查封、查扣等措施。注意，处理侵权案件，不在“监督抽查”范围之内，应该没有相应权力。但正在修订的植物新品种保护条例，却赋予了县级以上农业主管部门在处理侵权案件时的现场检查、查封、扣押等权力。如果实施，将导致公权力的滥用。

四、相关建议

综上所述，种子法已于2015年修订，植物新品种保护条例等相关配套规章正在进一步修改完善。种子法“下放”侵权案件行政处理权限过于“超前”，条例修订草案对侵权案件处理过程中的直接取证的权力也超过了种子法的授权。鉴于植物新品种保护条例正在修订，而原则上条例不应与种子法冲突，结合植物新品种事业发展实际，对条例修订及相关工作提出三条建议：

（1）在条例中侵权案件处理权限可以保持与种子法一致，但增加一款， “有关农业农村行政主管部门认为处理植物新品种侵权案件的条件还不具备的，应当提请上一级部门处理，直至农业农村部，上级部门应当受理”。

（2）删除条例中农业主管部门在处理侵权案件时现场检查、查封、扣押等权力。农业主管部门在处理侵权案件时的程序与权限，应与2002年出台的《农业植物新品种权侵权案件处理规定》一致。

（3）侵权案件的查处，往往涉及复杂的、巨大的利益，农业农村部门的权威性和案件处理手段不够。应当逐步建立与司法审理权限相匹配的行政案件处理体系。

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